Výměna vlády: Poteče politická krev?

Seriál BBC z osmdesátých let je dodnes považován za nejdokonalejší satiru na vztah politiků a úředníků. V britském systému, usazeném několik staletí, je vliv kariérních byrokratů na nezkušené ministry ještě větší než jinde, i díky tomu, že premiéři mohou své spolustraníky umísťovat na ministerstva zcela volně a někdy tak přicházejí do resortu, o kterém skutečně netuší vůbec nic.

Titulky „český sir Humprey“ si před léty vysloužil Josef Postránecký, když se v lednu 2015 stal tzv. „superúředníkem“. Byl vybrán na post náměstka ministra vnitra pro státní službu, který se podle tehdy přijatého zákona o státní službě měl stát neoficiální hlavou státní správy. Na úrovni ministerstev mu podléhali státní tajemníci, kteří měli mít v kompetenci veškeré personální a administrativní fungování úřadu.

Tento zákon byl přijat Sobotkovou vládou pod číslem 234/2014 Sb. poté, co na Česko několik let tlačila i Evropská unie, když požadovala legislativní úpravu, která by státní správu „učinila nezávislou“ na politické reprezentaci. Ve finále bylo v roce 2014 přijetím zákona podmíněno další čerpání unijních fondů.

„Depolitizace“ státní správy byla heslem doby, někteří to spojovali i s ministrem financí Andrejem Babišem a jeho vlivem na holding Agrofert.

Zákon o státní službě měl přinést komplexní úpravu práce úředníků, o které se mluvilo už od roku 1989. Mimo jiné definoval režim státní služby, do něhož úředník vstupoval složením úřednického slibu a následně jím bylo řízeno veškeré jeho působení včetně pracovněprávních ustanovení. Vycházelo se z teze, že úředník potřebuje určitou míru ochrany, aby si mohl udržet nezávislosti na politických tlacích i korupci. S těmito záměry byl, mimo jiné, nastaven systém velmi komplikující reorganizace úřadů, propouštění úředníků a jejich přesouvání na jinou práci.

Lidovci a Piráti

Po deseti letech se systém zaběhl a úřady si do značné míry žijí vlastním životem. Noví ministři Babišovy vlády přicházejí do stabilizovaného prostředí, které má vlastní mechanismy, jak čelit tlaku na změny.

Zde je možno opět zavzpomínat na seriál Jistě, pane ministře, hned na jeho úvod. Nového ministra se u dveří ujímá sir Humprey Appleby, zatímco politického poradce Franka Weisela, kterého si chce ministr přivést jako svého člověka, odvedou do malé kanceláře kdesi v suterénu a po zbytek seriálu o této postavě téměř neslyšíme.

V Česku bylo při přijímání zákona v roce 2014 slibováno, že bude představovat konec trafik v podobě „politických náměstků“, kteří byli na ministerstva umísťováni podle politického klíče. Měla být dodržována zásada, že na náměstkovských postech budou výhradně šéfové jednotlivých sekcí ministerstva.

Sekce je nejvyšší administrativní jednotkou úřadu, vedenou „vrchním ředitelem sekce“. Často jde o náměstka ministra, který někdy řídí hned několik sekcí. Příkladem sekce může být třeba sekce Daně a cla na Ministerstvu financí, nebo Sekce právní a konzulární na Ministerstvu zahraničních věcí. Každý úřad má též zvláštní sekci, v podstatě „personální“ (s různými názvy), podřízenou státnímu tajemníkovi.

Sekce se dělí na odbory a ty následně na oddělení. To je základní jednotka úřadu, jedno oddělení obvykle mívá do deseti referentů. Obvykle dvě až pět oddělení tvoří odbor, v jehož čele stojí ředitel. Právě ředitelé odborů, na které není vidět tolik jako na náměstky, bývají považováni za nejvlivnější úroveň státní správy, jejíž názor skutečně může ovlivnit podobu správního rozhodnutí či legislativy.

Prezentovaná vize výhradně odborných náměstků ale byla poměrně rychle opuštěna. Ve Fialově vládě tvořené původně pěti stranami byla poptávka po umístění stranických reprezentantů extrémní, takže ve finále na Ministerstvu zahraničních věcí hned dvě funkce náměstka obsadili lidovci a na Ministerstvu spravedlnosti na Pavla Blažka i Evu Decroix dohlížel pražský volební lídr STAN Karel Dvořák.

Zcela specifickým příběhem se stali Piráti, kterým ve volební koalici se STAN neuspělo mnoho dosavadních poslanců, aby následně obsadili jako náměstci takřka všechna ministerstva. Například působení Lukáše Koláříka na Ministerstvu vnitra pak bylo řetězcem kuriozit, zakončeným ostudným nočním incidentem ve vnitráckém zámečku s manželkou a sekretářkou–milenkou.

Na nižších úrovních, než je náměstek, jsou ale možnosti politiků postavit si úřad podle svých představ a politických priorit velmi limitované. Jedinou cestou, jak ministr může změnit strukturu úřadu, je tzv. „systemizace“. Což je jedno z magických slov státní správy.

„Systemizace je souborem údajů o počtu služebních míst klasifikovaných platovými třídami a objemu prostředků na platy státních zaměstnanců a zaměstnanců na služebních místech. Systemizace vychází ze závazných pravidel pro organizaci služebních úřadů tak, aby byl zajištěn řádný výkon působnosti služebního úřadu,“ stojí v zákoně.

Návrh systemizace vypracovává Ministerstvo vnitra ve spolupráci s Ministerstvem financí. Provádí se na každý kalendářní rok, a pokud není schválen do 31. prosince, pokračuje se podle systemizace dosavadní. Což může hrát roli při výměně vlády, která při říjnovém termínu voleb tradičně probíhá v posledních týdnech roku.

V rámci systemizace jsou definovány klíčové údaje, jako je počet tabulkových míst, či prostředky na mzdy. Pak už mohou politici dělat změny jen v tomto rámci. Když se Fialova vláda rozhodla od 1. 7. 2024 zřídit na Úřadu vlády odbor strategické komunikace a naplnit jej osmnácti úředníky, musela se tato služební místa škrtat v jiných odborech, což podle informací ze Strakovy akademie vyvolalo mezi úřednictvem hodně zlé krve.

Na základě systemizace může služební orgán ministerstva (tedy státní tajemník) vypracovat návrh změny organizační struktury úřadu. Tím je možné přesunout jednotlivé odbory mezi sekcemi, slučovat je a podobně. Nejsložitějším procesem je při tom vypořádání „představených“, tedy funkcionářů na úrovni vedoucích oddělení, ředitelů odborů nebo vrchních ředitelů sekcí. Ti mají ze služebního zákona nárok na funkci minimálně stejné úrovně.

Samozřejmě i úředníci mají své zájmy a ministři to vědí. Nelze přehlédnout, že podstatná část vlády přichází do úřadů, se kterými má nějakou formu zkušenosti.

Alena Schillerová, Karel Havlíček, Adam Vojtěch a Robert Plaga se přímo vracejí na ministerstva, která opouštěli po volbách v roce 2021. Schillerová a Plaga je poznali i na nižších úřednických pozicích.

V nové vládě tam přichází Jaromír Zůna, jeden z nejzkušenějších vojenských profesionálů, který v tomto prostředí strávil celou kariéru. I zde se tedy dá očekávat znalost problematiky i vnitřních struktur. „Nepolíben“ rozhodně není ani Martin Šebestyán, za SPD nominovaný ministr zemědělství, který strávil celou profesní kariéru v zemědělské správě, a na ministerstvu jí v roce 2000 začínal.

Zelená krev?

Nováčky jsou tak hlavně ministři od Motoristů, kteří letos premiérově uspěli ve volbách do sněmovny. Z nich se však Otto Klempíř dlouhodobě pohybuje v kulturním provozu, takže na Ministerstvu kultury nebude zcela dezorientován.

Boris Šťastný bude ministrem bez portfeje, tedy bez vlastního ministerstva. Tito ministři obvykle úřadují ze Strakovy akademie a je jim podřízeno pouze několik odborů z Úřadu vlády nebo z ministerstev, podílejících se na agendě, na kterou se chtějí soustředit. V tomto případě tedy sport, mládež a zdraví.

Sledován tak bude zejména Petr Macinka, který kromě Ministerstva zahraničních věcí byl dočasně prověřen také řízením Ministerstva životního prostředí.

Zamini, jak se už od dob Edvarda Beneše v profesním žargonu přezdívá Černínskému paláci, bylo podle informací, které ParlamentníListy.cz průběžně přinášely, velmi poznamenáno působením Jana Lipavského. To vedlo k odchodu mnoha zkušených diplomatů a obsazování diplomatických pozic osobami spojenými s Pirátskou stranou, nebo přímo osobně s ministrem.

Ministerstvo životního prostředí zase je ve státní správě dlouhodobě známo jako úřad, který má pod palcem velmi úzká skupina lidí, spojených s agendou ochrany přírody. Nástup Motoristů, kteří chtějí tento přístup radikálně revidovat, tak dělá z tohoto úřadu potenciální bojové pole, kde může docházet k velmi dramatickým střetům.

Proti nominaci Motoristů už se vyjádřily ekologické organizace, které v agendě tradičně mají významné slovo, i známé osobnosti.

Nástup nového ministra pak „přivítali“ aktivisté obsazením střechy úřadu.

Zdá se však, že příběh z ministerstva sídlícího poblíž stadionu fotbalové Slavie bude ještě zajímavější. Na konci minulého týdne se na serveru Novinky.cz objevil článek, popisující konání tamní státní tajemnice Simeony Zikmundové.

Ta na začátku prosince zaslala dopis několika příspěvkovým organizacím, podřízeným ministerstvu. Právě tyto agentury jsou fenoménem posledních let, jejich prostřednictvím byly prostředky i rozhodování vyváděny mimo ministerstva. V tomto případě šlo třeba o Agenturu pro ochranu přírody a krajiny nebo Státní fond ochrany životního prostředí, kde je administrována veřejná podpora ekologických aktivit.

Těmto organizacím státní tajemnice Zikmundová zaslala dopis, který obsahoval výzvu k přípravě podkladů pro významné snížení pracovních pozic. Žádala dvě varianty, obsahující snížení počtu míst o pět a deset procent. „Varianta ‚nelze realizovat‘ se nepřipouští,“ měla vzkázat kategoricky.

Ministr Hladík byl v té době na každoroční klimatické konferenci OSN v Brazílii. Do Prahy vzkázal, že o výzvě nevěděl, nesouhlasí s ní, a pokud požadavek na rušení míst nebude stažen do doby, než se z Brazílie vrátí, udělá to po návratu sám. Státní tajemnice příkaz nakonec zrušila.

Přesto si vysloužila zájem Deníku N, kterému vysvětlovala, že se chtěla připravit na situaci vzniklou nástupem nového ministra. „Kdo je připraven, není zaskočen,“ uvedla.

Ministr Petr Macinka přebírá úřad v pondělí, a některá média připomínají jeho předvolební slova, že na ministerstvu „poteče zelená krev“.

Jak se ale ParlamentníListy.cz z různých stran nové koalice dozvěděly, ambicí nové vlády není totální „nepřátelské převzetí“. I ministři samozřejmě vědí, že bez úřednického aparátu nejsou schopni prosadit nic.

A navíc se nejen z ministerstva zahraničí ozývají informace, že mnoho byrokratických profesionálů rozhodně neželí konce Fialova kabinetu. I když vedle nich jsou samozřejmě v úřadech i lidé, kteří se tam dostali během posledních čtyř let.

„Pevně věřím v to, že klasičtí úředníci v tom dobrém slova smyslu jsou a budou profesionálové, dokonce mnohým se možná uleví. Neměli to někteří se svými ministry snadné,“ říká pro ParlamentníListy.cz senátorka a expertka na správní právo Jana Zwyrtek Hamplová.

Právě na tyto opravdové profesionály by podle ní měli politici vsadit.

„Co bych však speciálně doporučila ministrům této nové vlády, je prověřit skutečně hodně dobře svým právním týmem zásadní smlouvy posledních čtyř let, které podepsali jejich předchůdci. Důvody jsou tři – pozice České republiky jako smluvního partnera z těchto smluv, případné konstatování odpovědnosti za podpisy těchto smluv, a nutnost mít jasno pro volbu dalších postupů,“ říká senátorka, která se ve své právnické kariéře specializovala na správní právo a poradenství obcím a samosprávám.

Sama je prý připravena v tomto směru poradit. A ministrům přeje mnoho sil.