Návrh Ústavního zákona o referendu o členství České republiky v Evropské unii

V roce 2017 jsme nechali připravit profesionální návrh Ústavního zákona o referendu o členství České republiky v Evropské unii. S ohledem na dosavadní vývoj v EU a vzhledem k faktu, že se nám prozatím nepodařilo získat takovou pozici, abychom mohli zákon předložit parlamentu k projednání, rozhodli jsme se zveřejnit jeho návrh v plném znění včetně důvodové zprávy a zpřístupnit ho tak široké odborné i laické veřejnosti. Jsme přesvědčeni, že na návrhu odvedená práce je hodna případného osvojení těmi, kteří takový návrh na parlamentní půdě předložit mohou, nebo se může stát základem k doplnění. Nabízíme tak ostatním zásadní úsporu času, zdrojů i peněz. Dáváme návrh ústavního zákona k dispozici pro volné použití a věříme, že se společně s Vámi jednou u referenda nejen sejdeme, ale že budeme moci i oslavit odchod z EU a tím získaní nezávislosti, suverenity a samostatnosti pro Českou republiku.

Ústavní zákon

o referendu o členství České republiky v Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů.

Parlament se usnesl na tomto ústavním zákoně České republiky:

Část první

Referendum o členství České republiky v Evropské unii

Čl. 1

Obecná ustanovení

(1) Referendem podle tohoto ústavního zákona lze přijmout rozhodnutí o vystoupení České republiky z Evropské unie.

(2) Otázka pro referendum zní: „Souhlasíte s tím, aby Česká republika vystoupila z Evropské unie?“

(3) Právo hlasovat v referendu má každý občan České republiky starší 18 let věku.

Čl. 2
Vyhlášení referenda

Prezident republiky vyhlásí referendum ve lhůtě do 90 dnů od účinnosti prováděcího zákona (čl. 4) obdobným způsobem, jakým se vyhlašuje zákon. Referendum se musí uskutečnit ve lhůtě od 60 do 180 dnů od jeho vyhlášení. Pokud by se referendum mělo konat v posledních šesti měsících volebního období Poslanecké sněmovny nebo funkčního období zastupitelstev územních samosprávných celků, vyhlásí ho prezident republiky tak, aby se konalo spolu s volbami do Poslanecké sněmovny nebo do zastupitelstev územních samosprávných celků.

Čl. 3
Výsledek referenda

(1) Rozhodnutí o vystoupení České republiky z Evropské unie je přijato, odpověděla-li na otázku pro referendum kladně nadpoloviční většina hlasujících.

(2) Výsledek referenda vyhlašuje prezident republiky obdobným způsobem, jakým se vyhlašuje zákon.

(3) Vyhlášený výsledek referenda, kterým bylo rozhodnutí o vystoupení České republiky z Evropské unie přijato, nahrazuje souhlas všech příslušných státních orgánů s vystoupením České republiky z Evropské unie. Vyjádřením souhlasu v referendu se zakládá příslušným státním orgánům povinnost k oznámení záměru vystoupit z Evropské unie dle čl. 50, odst. 2 SEU a povinnost k učinění dalších nezbytných kroků směřujících k ukončení členství České republiky v Evropské unii.

Čl. 4
Provedení zákonem

Zákon upraví další podmínky výkonu hlasovacího práva v referendu, jakož i podrobnosti vyhlašování a provádění referenda a vyhlašování jeho výsledku. K přijetí tohoto zákona je třeba, aby byl schválen Poslaneckou sněmovnou a Senátem.

Část druhá

Změna ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů

Čl. 5

Rozšíření pravomoci Ústavního soudu ČR

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., ústavního zákona č. 300/2000 Sb., ústavního zákona č. 395/2001 Sb., ústavního zákona č. 448/2001 Sb., ústavního zákona č. 395/2001 Sb., ústavního zákona č. 515/2002 Sb., ústavního zákona č. 319/2009 Sb., ústavního zákona č. 71/2012 Sb., ústavního zákona č. 71/2012 Sb. a ústavního zákona č. 98/2013 Sb., se mění takto:

1 V čl. 87 se na konci odstavce 1 tečka nahrazuje čárkou a doplňuje se písmeno l), které zní:

„l) o tom, zda postup při provádění referenda o vystoupení České republiky z Evropské unie je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, zejména pak s ústavním zákonem o referendu o vystoupení České republiky z Evropské unie nebo se zákonem vydaným k jeho provedení.“

Část třetí

Účinnost

Čl. 6

Tento ústavní zákon nabývá účinnosti dnem …..

Důvodová zpráva

Obecná část:

Dne 1. května 2004 vstoupila po ratifikaci všemi smluvními stranami v platnost Smlouva o přistoupení České republiky k Evropské unii. Souhlas lidu v referendu vyhlášeném na základě ústavního zákona č. 515/2002 Sb. o referendu o přistoupení České republiky a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, nahrazoval souhlas Parlamentu se Smlouvou o přistoupení České republiky k Evropské unii.

Od roku 2004, kdy se Česká republika stala členem Evropské unie, došlo k podstatným změnám v samotném primárním právu Evropské unie. Ratifikační proces tzv. Evropské ústavy byl sice po odmítavých referendech konaných v Nizozemsku a ve Francii fakticky zastaven, to však nezabránilo v přijetí Lisabonské smlouvy, která z Evropské ústavní smlouvy vychází a s výjimkou terminologických odchylek a přečíslování jednotlivých ustanovení ji takřka kopíruje. Ratifikací Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie ve znění Lisabonské smlouvy bez souhlasu lidu v referendu došlo k zásadní změně primárního práva Evropské unie oproti stavu, s nímž souhlasili občané České republiky v referendu. Tato změna spočívá zejména v tzv. komunitarizaci do té doby třetího pilíře, jakož v rozsáhlé expanzi hlasování kvalifikovanou většinou v oblastech, kde bylo dříve možné přijímat rozhodnutí pouze jednomyslně. Zásadní proměnu Evropské unie přinesla rovněž krize evropské měnové unie a konečně i tzv. migrační krize, v rámci jejíhož „řešení“ byla proti vůli České republiky přijata rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 a 2015/1601, která zavedla mechanismus pro relokaci běženců.

Navrhovatel s ohledem na výše uvedené okolnosti stojí na stanovisku, že je vhodné dát občanům prostor k tomu, aby se prostřednictvím referenda vyjádřili k otázce, zda si přejí v současné Evropské unii setrvat, nebo zda ji ústavně a mezinárodněprávně konformní cestou opustit. S ohledem na skutečnost, že k souhlasu se vstupem České republiky došlo prostřednictvím referenda, je podle navrhovatele vhodné souhlas k tomu příslušných státních orgánů nahradit stejným institutem (referendem), byť se podle vnitrostátního ani unijního práva nejedná o nutnou podmínku k realizaci vystoupení České republiky z Evropské unie.

Ústavozákonodárce předjímá možnost uplatnění přímé demokracie (a tedy i referenda) coby jednoho ze způsobů výkonu státní, resp. veřejné moci v ustanovení čl. 2, odst. 2 Ústavy ČR, který stanovuje, že „ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo.“ Předkládaný návrh přestavuje formu fakultativního referenda (v určité otázce může být rozhodnuto referendem i způsobem jiným, avšak pokud k referendu zákonem stanoveným postupem dojde, je nutno brát jeho výsledek za závazný)[1], nejedná se tedy o referendum obligatorní ani konzultativní (poradní). Vyloučení konzultativní formy vyplývá již ze samotné dikce čl. 2, odst. 2 Ústavy ČR.[2]

Navrhovatel z větší části přebírá koncepci ústavního zákona č. 515/2002 Sb. o přistoupení České republiky k Evropské unii. Zásadní rozdíl spočívá v tom, že podle současného návrhu je referendum konstituováno jako referendum fakultativní (a nikoliv obligatorní). Další podstatný rozdíl je možné spatřovat v tom, že předkládaný návrh ústavního zákona neumožňuje opakování referenda v případě nevyslovení souhlasu s vystoupením z Unie (srov. oproti tomu čl. 3 ústavního zákona č. 515/2002 Sb., který s možností opakovaného referenda při nevyslovení souhlasu s přistoupením k EU počítal). Navrhovaný ústavní zákon má povahu ústavního zákona čistě jednorázového. Další rozdíl lze shledat rovněž v rozsahu navržené novely Ústavy ČR. Předkládaný návrh novelizuje pouze jedno ustanovení Ústavy ČR (zakotvuje pravomoc Ústavního soudu rozhodnout o tom, že postup při provádění referenda není souladný s ústavním pořádkem, zejména pak s tímto ústavním zákonem či se zákonem vydaným k jeho provedení), kdežto ústavní zákon č. 515/2002 Sb. o přistoupení České republiky k Evropské unii novelizoval rovnou 3, resp. 4 ustanovení Ústavy ČR, které byly následně ústavním zákonem zrušeny, resp. z Ústavy ČR vypuštěny (podrobněji komentář k čl. 5).

Slučitelnost navrhované úpravy s mezinárodními závazky a s ústavním pořádkem

Navrhovaná právní úprava je slučitelná s mezinárodními závazky České republiky. Vystoupení z Evropské unie umožňuje samotné primární právo Unie (čl. 50, odst. 1 SEU). Akt vystoupení je jednostranným projevem vůle členského státu.[3] Jeho jedinou podmínkou je soulad s vnitrostátními právními předpisy, který je Evropská rada oprávněna přezkoumat.[4] Předkládaný návrh ústavního zákona není v rozporu s literou ani principy dosud platného ústavního pořádku a jeho materiálního jádra (čl. 9, odst. 2 Ústavy ČR). Návrh ústavního zákona je realizací čl. 2, odst. 2 Ústavy ČR.

Finanční a hospodářský dopad navrhované úpravy

Odhad výdajů na provedení referenda lze nepřímo získat z dat o nákladech na provedení celostátních voleb. Navrhovatel odhaduje náklady na provedení referenda ve výši cca 600 milionů Kč. Odhad je však velmi hrubý, skutečná výše nákladů se bude do značné míry odvíjet od vyhlášeného termínu referenda (možnost spojit ho dle čl. 2 návrhu s volbami do Poslanecké sněmovny či s volbami do zastupitelstev územních samosprávných celků) a od právní úpravy obsažené v prováděcím zákoně (čl. 4 návrhu).

Zvláštní část:

K čl. 1

K odstavci 1:

Odstavec 1 je realizací čl. 2, odst. 2 Ústavy ČR. Zakotvuje institut jednorázového referenda, na jehož základě lze přijmout rozhodnutí o vystoupení České republiky z Evropské unie. Mimo to však stále mohou o vystoupení České republiky z EU rozhodnout k tomu oprávněné orgány státní moci. Navrhovatel nechtěl jít cestou tzv. obligatorního referenda (tj., že ve stanovené věci může být vždy rozhodnuto jen a pouze referendem) jako tomu bylo v případě ústavního zákona č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení ČR k EU (čl. 1, odst. 1). Předkládaný návrh tak neomezuje pravomoci státních orgánů v budoucnu rozhodnout o vystoupení ČR i bez souhlasu občanů v referendu.

K odstavci 2:

Návrh ústavního zákona formuluje otázku pro referendum, která bude muset být reflektována v prováděcím zákoně. Navrhovatel používá v předmětném ustanovení termínu „souhlasíte…“ s ohledem na skutečnost, že je v daném případě nahrazován souhlas příslušných orgánů státní moci (srov. čl. 3, odst. 3 návrhu). Ustanovení obsahuje rovněž odkaz na čl. 50 SEU, který proces vystoupení z Unie upravuje. Vyjádřením souhlasu v referendu se zakládá příslušným státním orgánům (prezidentovi republiky, popř. vládě) povinnost k oznámení záměru vystoupit z Evropské unie dle čl. 50, odst. 2 SEU a povinnost k učinění dalších nezbytných kroků směřujících k ukončení členství České republiky v Evropské unii. K samotnému vystoupení pak dojde až okamžikem vstupu tzv. dohody o vystoupení v platnost, popř. uplynutím prekluzivní lhůty 2 let od oznámení záměru vystoupit z Unie Evropské radě, nebude-li výslovně a jednomyslně dohodnuto jinak (čl. 50, odst. 3 SEU).

K odstavci 3:

Právo hlasovat v referendu náleží každému občanovi České republiky, který je starší 18 let věku. Stanovení dalších podrobností se ponechává na zvážení zákonodárci, který je povinen přijmout prováděcí zákon (čl. 4). Je tak zcela na zákonodárci, zda například umožní hlasování občanům v referendu i ze zahraničí (typicky na ambasádách České republiky), či nikoliv. Konkrétní provedení je (stejně jako u všech druhů voleb) ponecháno na úpravě v běžném zákoně. K prováděcímu zákonu podrobněji komentář k čl. 4 návrhu.

K čl. 2

Po vzoru volebních zákonů se vyhlášení referenda svěřuje prezidentovi republiky. Navrhovatel zde na rozdíl od právní úpravy obsažené v ústavním zákoně č. 515/2002 Sb. o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii nenavrhuje změnu článku 62 Ústavy ČR. Provedení novely Ústavy ČR není ve vztahu k zakotvení pravomoci prezidenta republiky vyhlásit referendum nutné, jelikož prezident republiky může vykonávat i další pravomoci nad rámec Ústavy, stanoví-li tak zákon (argumentum a fortiori a minori ad maius rovněž ústavní zákon). Rozdíl bude spočívat v tom, že v navrhovaném případě se bude jednat o kontrasignovanou pravomoc (čl. 63, odst. 3 Ústavy ČR), kdežto v případě doplnění pravomoci přímo do čl. 62 Ústavy ČR by se jednalo o pravomoc nekontrasignovanou. Navrhovatel nevidí důvod, proč činit rozdíl mezi vyhlášením voleb (kontrasignovaná pravomoc) a vyhlášení referenda.

Výslovně se stanovuje, že referendum se vyhlašuje obdobným způsobem jako zákon (shodně čl. 1, odst. 4 ústavního zákona č. 515/2002 Sb.). Návrh ústavního zákona důsledně rozlišuje mezi lhůtou pro vyhlášení referenda a lhůtu pro uskutečnění referenda. Lhůty stanovil navrhovatel tak, aby se stihla po technické stránce řádně zajistit organizace referenda, jakož aby mohla ze strany příznivců i odpůrců vystoupení České republiky proběhnout případná kampaň a diskuze.

Zejména s ohledem na finanční aspekty se v zákonem stanovených případech umožňuje spojit referendum spolu s volbami do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR nebo s volbami do zastupitelstev územních samosprávných celků (volby do obecních zastupitelstev, volby do krajských zastupitelstev). Předlohou se stal čl. 1, odst. 5 ústavního zákona č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii.

K čl. 3

K odstavci 1:

Kladný výsledek referenda je po vzoru čl. 5, odst. 1 ústavního zákona č. 515/2002 Sb. spojen s kladnou odpovědí nadpoloviční většiny hlasujících. Navrhovatel tehdy v obecné části důvodové zprávy k ústavnímu zákonu č. 515/2002 Sb., konstatoval: „Zvažovány byly tři možné modely: stanovení určité účasti hlasujících jako podmínky platnosti referenda, stanovení nadpoloviční většiny hlasujících, jež je současně určitým podílem všech oprávněných občanů (např. 30%, ale také 50%), a konečně vynechání podobné podmínky platnosti. Zvláště první případ je v mezinárodním srovnání neobvyklý; v zemích EU jde vlastně jen o Itálii. Silným argumentem ve prospěch třetího přístupu bylo upravení procedury obdobné volebnímu procesu a hlavně nezapočítávání absentujících jako hlasujících proti přistoupení. Ponechává se tak zcela na voličích, zda se hlasování zúčastní nebo ne; pokud však hlasovat nepřijdou, neovlivní výsledek referenda – rozhodnutí vlastně přenechávají aktivním občanům.”

Podle názoru navrhovatele tohoto ústavního zákona by měly být podmínky pro kladný výsledek referenda o vystoupení České republiky z Evropské unie shodné jako v případě referenda o přistoupení České republiky k Evropské unii.

K odstavci 2:

Stejně tak jako prezident republiky vyhlašuje referendum, vyhlašuje rovněž jeho výsledek. Výsledek referenda se vyhlašuje způsobem obdobným, jakým se vyhlašuje zákon. K tomu viz přiměřeně výklad k čl. 2 návrhu.

K odstavci 3:

Odstavec 3 stanovuje, že kladný výsledek referenda (souhlas občanů s vystoupením z Evropské unie) nahrazuje souhlas všech příslušných státních orgánů s vystoupením z Evropské unie. Navrhovatel úmyslně zvolil formulaci “všech příslušných státních orgánů”, protože v právní teorii nepanuje zcela jednoznačný názor na to, které všechny státní orgány jsou do procesu vypovězení mezinárodní smlouvy/odstoupení od mezinárodní smlouvy zapojeny. Sporná je zejména úloha Parlamentu v tomto procesu. V nejobecnější rovině však platnost mezinárodní smlouvy ukončuje ten orgán, z jehož plné moci byla mezinárodní smlouva sjednána[5] – ustanovení tak bude dopadat zejména na prezidenta republiky, popř. sekundárně na vládu. Dále viz výklad k čl. 1, odst. 2 návrhu.

K čl. 4

Prováděcí zákon stanoví podrobnou úpravu pro výkon hlasovacího práva v referendu, vyhlášení referenda a jeho výsledků ve Sbírce zákonů apod. Je standardním přístupem v tuzemském ústavním právu a legislativě, že nejzákladnější ustanovení ve vztahu k volbách jsou upraveny v právním předpise ústavní právní síly (volby do Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu ČR – čl. 16 a následující Ústavy ČR, volba prezidenta republiky – čl. 56 a následující Ústavy ČR, zastupitelstva územních samosprávních celků – čl. 102 Ústavy ČR), kdežto podrobnosti a ustanovení technicistního charakteru jsou provedeny zákonem. Stejná koncepce byla koneckonců zvolena i v případě ústavního zákona č. 515/2002 Sb., o přistoupení České republiky k Evropské unii, jehož článek 6 stanovoval, že podrobnosti upraví zákon.

Navrhovatel se rozhodl pro případ budoucích možných sporů o povahu tohoto prováděcího zákona výslovně stanovit, že k jeho přijetí je potřeba schválení Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Jednalo by se tak de facto o tzv. organický zákon (zákon, který má právní sílu jako „běžný“ zákon, avšak je v porovnání s „běžným“ zákonem schvalován přísnější procedurou – Senát zde nemůže být přehlasován Poslaneckou sněmovnou). Zákon, který by prováděl ústavní zákon o referendu, by měl totiž materiálně velmi podobnou povahu jako tzv. volební zákon ve smyslu čl. 40 Ústavy ČR (tzv. organické zákony). S ohledem na možné spory, jakož i s ohledem na velmi extenzivní judikaturu Ústavního soudu ČR k výkladu pojmu „volební zákon“ (srov. zejména Nález Pl. ÚS 13/05 z 22. 6. 2005), se navrhovatel rozhodl pro odstranění veškerých pochybností, postup pro přijetí prováděcího zákona výslovně normovat. Shodný postup byl zvolen i v případě ústavního zákona č. 515/2002 Sb. (čl. 6, věta druhá).

K čl. 5

Dané ustanovení novelizující Ústavu ČR rozšiřuje pravomoc Ústavního soudu ČR. Ten by mohl rozhodnout o tom, zda postup při provádění referenda o vystoupení České republiky z Evropské unie je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, zejména pak s ústavním zákonem o referendu o vystoupení České republiky z Evropské unie nebo se zákonem vydaným k jeho provedení.

Předlohou tohoto ustanovení se stal čl. 7 ústavního zákona č. 515/2002 Sb. a to s tím, že navrhovatel odstranil některé dílčí nedostatky, které byly v čl. 7 ústavního zákona č. 515/2002 Sb. shledány.[6] Navrhovatel si je vědom toho, že po platné realizaci referenda se dané ustanovení stane obsoletní. Navrhovatel si rovněž uvědomuje skutečnost, že dané ustanovení bude s největší pravděpodobností nutné reflektovat i změnou v zákoně č. 182/2003 Sb., ve znění pozdějších předpisů (zákon o Ústavním soudu).

Navrhovatel naopak s ohledem na skutečnost, že návrh předkládaného ústavního zákona nepočítá s opakováním referenda podle tohoto ústavního zákona, nepřejímá tu část ustanovení čl. 7 ústavního zákona č. 515/2002 Sb., podle níž měl Ústavní soud pravomoc rozhodnout o opravném prostředku proti rozhodnutí prezidenta republiky, že referendum o přistoupení České republiky k Evropské unii nevyhlásí. Dané ustanovení se totiž vztahovalo právě k návrhu na tzv. opakované referendum, se kterým se prezident republiky neztotožnil a nevyhověl mu.[7]

[1] Obdobně ŠIMÍČEK, V. In FILIP, J. et al. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, str. 51.

[2] O konzultativní referendum by se mohlo jednat např. v situaci, kdy by se referendum konalo na základě zákona, nikoliv však ústavního zákona. V takovém případě by totiž nebyla naplněna podmínka čl. 2, odst. 2 Ústavy ČR a nejednalo by se tak vůbec o případ, kdy lid přímo vykonává státní moc (konzultativní referendum není ve formálním smyslu výkonem státní moci). Srov. SYLLOVÁ, J. In SLÁDEČEK, V., MIKULE, V., SYLLOVÁ, J. Ústava České republiky. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 18-19.

[3] DÖRR, O. In NETTESHEIM, M. Das Recht der Europäischen Union. Band I. EUV/AEUV. München: C. H. Beck, 2011, Kommentar zum Art. 50 EUV, Rdnr. 3., Rdnr. 19.

[4] TICHÝ, L. In TICHÝ, L. et al. Evropské právo. 4. vyd. Praha: 2011, str. 68, marg. 138.

[5] Srov. MLSNA, P., KNĚŽÍNEK, J. Mezinárodní smlouvy v českém právu – teoretická východiska, sjednávání, schvalování, ratifikace, vyhlašování a aplikace. Praha: Linde, 2009, str. 475.

[6] Viz např. FILIP, J. In FILIP, J. et al. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, str. 1165-1170. Zdaleka ne se všemi námitkami se však navrhovatel ztotožňuje.

[7] Ibid., str. 1164.

.