Prezident jako rušivý prostředník

Spor o účast prezidenta republiky na summitu NATO není ve své podstatě sporem o cestování do Ankary. Soukromě může prezident cestovat jako každý jiný. Oficiální účast v delegaci České republiky je ale něco jiného. Tam už nejde o osobní cestu, nýbrž o to, kdo za stát na summitu politicky jedná.

Skutečný problém začíná teprve tam, kde se prezidentova účast v oficiální delegaci stává překážkou pro předsedu vlády, který chce na summitu osobně jednat za vládu. Právě to bylo podle mého názoru jádrem sporu od samého počátku, i když se dlouho formulovalo jinak. Navenek se mluvilo o tom, zda vláda prezidentovi brání v účasti na summitu. Ve skutečnosti šlo o otázku opačnou: zda prezident svou účastí nebrání předsedovi vlády v tom, aby na summitu přímo vykonával výkonnou moc.

K výkonu výkonné moci totiž nepatří jen přijímání usnesení v Praze. Patří k němu také možnost jednat osobně s ostatními státníky, vysvětlovat postoje vlády, vyjednávat, přijímat politická ujištění a poskytovat je jménem vlády. Pokud vláda považuje daný summit NATO za natolik důležitý, že se jej má účastnit předseda vlády osobně, je to legitimní výkon její výkonné moci.

Na summitu NATO se nevede pouze společenský rozhovor. Jedná se o bezpečnostní závazky, obranné výdaje, alianční strategii, vojenskou pomoc a politická ujištění spojencům. Za tyto otázky v parlamentním systému odpovídá především vláda. A jestliže za ně odpovídá vláda, musí mít její předseda možnost je také osobně prosazovat.

Prezidentova účast proto nemusí být neutrální. Pokud by prezident vystupoval pouze jako protokolární nebo informační účastník, šlo by o jiný problém. Jenže přítomnost prezidenta v oficiální delegaci obecně otevírá otázku, kdo delegaci vede, kdo určuje její politickou váhu a kdo za stát vystupuje v hlavní roli. U ceremoniální události to vadit nemusí. U vrcholného summitu NATO to vadit může.

Právě proto může být prezident v této konkrétní situaci v ústavním smyslu rušivým prostředníkem. Předseda vlády chce jednat přímo se zahraničními státníky o otázkách, za které odpovídá vláda. Prezident však svou přítomností mezi předsedu vlády a tyto státníky vkládá další ústavní osobu, u níž okamžitě vzniká otázka, zda není skutečnou hlavou delegace a hlavním představitelem České republiky.

Tím se pozice předsedy vlády mění. Předseda vlády by sice mohl být na summitu fyzicky přítomen, ale jeho možnost vykonávat výkonnou moc by byla oslabena, pokud by hlavní politická role přešla na prezidenta. Prezident by mu tedy nebránil v cestě do Ankary. Bránil by mu v něčem podstatně důležitějším: v tom, aby tam jako předseda vlády skutečně jednal.

V této debatě se často zaměňuje cesta prezidenta s jeho oficiální rolí v delegaci. Říká se: kde je v Ústavě napsáno, že vláda může prezidentovi určovat, kam pojede? Jenže otázka má znít opačně: kde je v Ústavě napsáno, že prezident může svou reprezentační pravomoc použít tak, aby omezil předsedu vlády při výkonu vládní moci?

Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci. To není odvozeno od prezidenta. To jí náleží přímo z Ústavy. Prezident má pravomoc zastupovat stát navenek, ale tato pravomoc z něj nedělá nadřízeného vlády. Prezident není druhou vládou. Není samostatným šéfem zahraniční politiky. A nemůže svou roli vykládat tak, že předsedu vlády vytlačí z jednání, za jejichž výsledek odpovídá vláda.

Protokolární pořadí na tom nic nemění. Prezident je hlavou státu a stojí v protokolárním pořadí na prvním místě. Ale protokolární pořadí není totéž co rozdělení pravomocí. Stát není slavnostní nástup, kde první v řadě automaticky velí všem ostatním. Ústavní systém stojí na odpovědnosti. A odpovědnost musí odpovídat možnosti jednat.

Právě z tohoto hlediska je problematické i předběžné opatření Ústavního soudu. To mělo stát stabilizovat. Jenže pokud v důsledku opatření vznikne situace, kdy jsou v delegaci prezident i předseda vlády a není jasné, kdo delegaci politicky vede, kompetenční spor se neodkládá stranou. Naopak se přenáší přímo do zahraničního jednání.

Před opatřením byla situace jasnější: Českou republiku měl na summitu zastupovat předseda vlády. Stát nebyl bez zastoupení a byl akceschopný. Po zásahu soudu vzniká otázka, zda za Českou republiku jedná prezident, předseda vlády, nebo oba současně. To není stabilizace. To je vložení kompetenčního sporu přímo do okamžiku, kdy má stát navenek působit co nejčitelněji.

Prezidentova pravomoc zastupovat stát navenek nemůže být vykládána tak, že předsedu vlády z této možnosti vytlačí. Takové právo z Ústavy neplyne. Pokud by se z jedné věty o zastupování státu navenek dovodilo, že prezident může bránit předsedovi vlády v přímém jednání se spojenci, nešlo by už o výklad Ústavy, ale o její faktickou změnu.

Česká republika by se tím posouvala od parlamentního systému k prezidentskému, nebo alespoň poloprezidentskému režimu, aniž by o tom rozhodl ústavodárce a aniž by prezident nesl odpovědnost, která k takové moci patří.