Mýty současného sociálního státu: VZDĚLÁVACÍ SYSTÉM

Jednou z často ignorovaných oblastí sociálního státu je zodpovědnost za vzdělávací systém země. Důsledky nesprávného managementu této oblasti mají významný dopad na ekonomickou, sociální i politickou budoucnost země. Výsledky školství a vzdělávacího systému mají totiž klíčový dopad na vývoj společnosti a na její připravenost obyvatelstva na produktivní fázi života i na účast obyvatelstva na občanském životě přes volby a veřejnou diskusi. Právě proto je dopad selhání sociálního státu v oblasti vzdělávání výrazně problematičtější, a to nejen z hlediska hospodářských důsledků. Slovenský vzdělávací systém je podobně jako jiné aspekty sociálního systému je až na malé výjimky pod kontrolou veřejné sítě vzdělávacích institucí. To sahá od předškolní docházky až po vysoké školství, které jsou dostupné pro obyvatelstvo bezplatně.

Veřejnost podporuje tento trend a vnímá vzdělávání jako právo, které jim má veřejný sektor poskytovat. Průzkum názorů o sociálním státě poukázal na to, že lidé na Slovensku nejvíce podporují kolektivistický přístup a roli státu v případě intervence státu v oblastech zdraví, školství, pracovně-právních vztahů, sociální péče a životní úrovně. V oblasti vzdělávání dokonce až 81 % účastníků průzkumu souhlasí s názorem, že „zpoplatnění vysokoškolského studia by bránilo chudším lidem studovat na vysokých školách, proto musí stát garantovat bezplatné vzdělávání od základní až po vysokou školu.“ ^[1]Vzdělávání tedy je jednou z oblastí, podobně jako zdravotnictví, kde obyvatelstvo na Slovensku nesouhlasí s pohledem, že služby v těchto oblastech by měly být nakupovány jako zboží, ale mají být bezplatně poskytovány všem obyvatelům stejně. Toto právo na „bezplatné vzdělávání“ včetně vysokoškolského je garantováno iv Ústavu ČR. Zároveň neexistuje celospolečenská diskuse o tom, jak využít nových technologických vymožeností k rozvoji školství přes zavedení konkurence a svobodu volby. Právě naopak, snahy o změnu se téměř výlučně zaměřují na změnu prostřednictvím centrálního nastavení systému.

Obhajoba veřejného systému vzdělávání stojí na několika deklarovaných cílech, které má tento systém plnit:

1. zlepšit materiální postavení obyvatelstva přes přípravu studentů na práci, z toho hlediska má tedy významný dopad na zajištění vyšší produktivity obyvatelstva a jeho uplatnění se na trhu práce. Školství je tak zodpovědné i za přípravu pracovní síly pro potřeby průmyslu a služeb, které dominují v ekonomice,
2. civilizační funkce zajistit osvojení podporu demokratického systému,
3. zajistit rovný přístup ke kvalitnímu vzdělávání pro všechny sociální skupiny obyvatelstva, zejména s ohledem na obyvatelstvo ohrožené chudobou, aby se snížilo riziko předčasného ukončení školní docházky ^[2] .

1.6.1 Slabé výsledky systému veřejného školství na Slovensku

Navzdory takto nastaveným cílům a očekáváním je však realita slovenského školství hodně odlišná. Ze systému sociálního státu s garancí společensky prospěšných cílů se na Slovensku v praxi vytvořil byrokratizovaný systém, jehož výsledky jsou s ohledem na cíle nedostatečné. Slovenské veřejné školství za deklarovanými cíli zaostává, což se projevuje iv mezinárodním srovnání od KPMG s názvem The Growth Promise Indicators z roku 2018, podle které je největší slabinou Slovenska právě oblast rozvoje lidského kapitálu, tedy oblast vzdělávání. Do tohoto hodnocení se započítávají faktory jako výsledky znalostních textů, jakož i kvalita vzdělávání s ohledem na potřeby trhu práce.

Dalším specifickým problémem je významná nerovnost kvality poskytovaného vzdělávání. ^[3] Slovenské školství tedy v praxi zaostává v klíčových oblastech, které měly být slíbenými pozitivy veřejně poskytovaného az daní placeného systému vzdělávání.

Problémem je fakt, že teoreticky pojatý sociální stát v oblasti vzdělávání se v praxi projevuje v podobě dominance veřejného sektoru vůči partnerům v soukromého a třetího sektoru, centrálně nastavených osnov, omezování konkurence i svobody volby pro studenty a rodiče. Tento systém se v praxi dá charakterizovat vznikem množství silných zájmových skupin, které v systému hájí své postavení na úkor zaměření se na představy klientů tohoto systému, studentů.

V této kapitole jsou rámcově představena hlavní selhání takového nastavení sociálního státu v oblasti vzdělávání, která vycházejí z povahy veřejně poskytovaného i financovaného systému vzdělávání od základního přes střední až po vysoké školství.

Těmito třemi problémy jsou:

• nízká efektivnost veřejné správy školství,
• odolnost systému vůči tlakům na jeho reformu,
• absence volby v procesu a tedy i motivací ke snižování cen a zvyšování kvality výuky.

1.6.2 Neefektivní veřejná správa slovenského školství

Prvním hlavním problémem slovenského školství, ze kterého plynou jeho další problémy, je neefektivní institucionální správa veřejných institucí spravujících školství s minimální šancí na jeho reformu. Do systému rozhodování o regionálním školství vstupuje příliš mnoho aktérů. Patří sem aktéři na národní úrovni (Ministerstvo školství, vědy a výzkumu a sportu SR, Ministerstvo financí SR, Ministerstvo vnitra SR), regionální úrovni (vyšší územní celky) i lokální úrovni (obce) a samotné školy. To vede k nízké transparentnosti celého systému i nejasné institucionální kapacitě rozdělené mezi tyto aktéry. Tento proces vede k přílišné byrokracii systému, která vede k jeho komplikaci a následně absenci motivací směrem k lepšímu rozhodování o systému ve prospěch studentů. ^[4]

Systém správy financí v regionálním školství je právě z tohoto důvodu příliš komplikovaný a absentuje v něm tlak na efektivnější správu těchto zdrojů. Výsledkem je například absence tlaku na reformu sítě škol s ohledem na vývoj demografické křivky. To vede k plýtvání zdroji na školy (na úrovni základního, středního i vysokého školství), které by se v přirozeném tržním prostředí musely sloučit kvůli externím faktorům. Další nesprávné motivace vycházejí z nastavení plateb v rámci tohoto systému, které se dívá na počet žáků, což vede k nesprávným motivacím pro školy. Stejně tak absentuje přizpůsobování se institucí tlaku trhu práce, které by ohrozily stávající aktéry v systému. Ilustrací tohoto stavu je zpráva Nejvyššího kontrolního úřadu z roku 2016, který zhodnotil,^[5]

1.6.3 Absence reforem a systému k zajištění dlouhodobé udržitelnosti

Druhým souvisejícím problémem je odolnost systému vůči snahám na jeho reformu, které trvají od konce 20. století. Navzdory desítkám let snah se systém nedokázal přizpůsobit změnám na trhu práce a jeho současný stav se stává ukázkou kontrastu soukromého a veřejného sektoru. První oblastí je neschopnost systému ocenit práci učitelů a dostat je platově na úroveň kvalitních odborníků, kteří se uchytí v soukromém sektoru. Platy vycházejí právě z důvodu silného postavení tradičních zájmových skupin ve školství z tabulek, kde učiteli náleží plat bez ohledu na to, jak kvalitní vzdělávání poskytuje a bez zpětné vazby od studentů. Navzdory úpravám systém kreditů a zvyšování platů nevedl ke zvýšení atraktivnosti učitelské profese oproti pozicím v soukromém sektoru.^[6]

Toto je první moment, který ovlivňuje kvalitu lidí ucházejících se o práci učitele ve školství. Ten má za následek primárně nízkou kvalitu vzdělávání a tedy zhoršování výsledků regionálního a vysokého školství. Dlouhodobě má však tento systém problém z hlediska vlastní stability, která je ohrožena postupným zvyšováním průměrného věku učitelů. Jinými slovy, kvůli absenci motivací pro kvalifikované lidi na jejich vstup do školství se stává, že ve školství postupně dominují starší učitelé a hrozí postupně v některých předmětech jejich nedostatek již v průběhu následujících let. Zatímco v roce 2009 byl průměrný věk učitelů 41 let, v roce 2014 byl tento věk na úrovni 45 let. To znamená, že v systému chybí mladí učitelé, kteří by nahrazovali odcházející do důchodu. ^[7] Fakt, žestát není schopen zajistit a zaplatit učitele , ohrožuje stabilitu systému a zpochybňuje základní argumenty za jeho zachování v rámci sociálního státu.

Problémem je i nestejná kvalita poskytovaného vzdělávání, která se projevuje zejména ve výsledcích testování žáků devátých ročníků škol po celém Slovensku. Výsledky poukazují významné rozdíly mezi kvalitou poskytovaného vzdělávání mezi okresy. Za celoslovenským průměrem výrazně zaostávají regiony s vyšší mírou chudoby, což naznačuje selhání sociálního státu v oblasti vzdělávání z hlediska rovnosti kvality vzdělávání jako klíčového aspektu úspěchu v pracovním životě. ^[8]

1.6.4 Absence následků volby studia, konkurenčního tlaku a systému motivací

Dosud zmíněné problémy školství vycházely z jeho centrálního nastavení a neschopnosti přizpůsobit systém na zachování kvality vzdělávacího systému pro učitele. Posledním aspektem selhání sociálního státu v oblasti vzdělávání je aspekt poskytování vzdělávání „zdarma,“ tedy bez existence finanční motivace a svobody volby ze strany studentů a jejich rodičů. Na Slovensku se tato diskuse vztahuje zejména na vysoké školství. To čelí několika problémům právě pro absenci nákladů volby ze strany studentů a pro absenci konkurenčního tlaku, který by nutil vysoké školy přizpůsobit se těmto změnám.

Základní charakteristikou slovenského veřejného vysokého školství je jeho dostupnost bezplatně po dobu pěti let studia. To je pro zájemce financováno ze státního rozpočtu, kde se 37 % rozpočtu na vysoké školy alokuje podle počtu studentů, zatímco zbytek se přiděluje podle výstupů vědecké činnosti vysokých škol a univerzit (39 %), sociálních potřeb studentů (12,6 %), investičních potřeb vysokých škol, návrhů na rozvoj vysokých škol a v neposlední řadě jako paušál na nakupování zboží a služeb. ^[9] Toto nastavení v kombinaci s dominancí veřejných vysokých škol vede k absenci tlaku na reformu vnitřních aspektů kvality zejména ze strany správy vysokého školství a kvality výstupů, jak ukazovaly výsledky mezinárodního srovnání.

1.6.5 Nepropojení studia a uplatnění na trhu práce

Výsledkem těchto procesů je množství nesprávných motivací. V první řadě zájemce o studium na střední nebo vysoké škole nepociťuje ekonomické dopady volby výběru studia. To znamená, že nezohledňuje náklady na studium na vybrané instituci s ohledem na finanční přínos, který mu toto studium přinese po jeho dostudování. Zároveň školy nejsou nuceny reformovat své fungování, jakož i kvalitu a relevanci poskytovaného studia s ohledem na hospodářskou soutěž, které by musely čelit v jakémkoli jiném odvětví. Studium se stává prostředkem k získání titulu, který vyžadují zaměstnavatelé bez ohledu na přidanou hodnotu a zvyšování produktivity absolventů nebo jejich uplatnění na trhu práce. Tyto motivace v rozhodovacím procesu studentů absentují.

Jinými slovy, absolvent vychází z univerzity a může působit v oboru, který vůbec nestudoval, a často na pozici, kde by mu mohla stačit střední škola. Zároveň v kombinaci s možností studovat obor bez ohledu na hodnocení „návratnosti takové investice“ se díky veřejnému financování vysokých škol ocitlo ve stavu, kdy počet studentů společenskovědních oborů oproti roku 2006 stoupl na téměř trojnásobek do roku 2010. ^[10] Stalo se tak bez toho , aby existovala potřeba zvyšování absolventů v těchto oborech nebo kontrola kvality absolventů nebo minimální kvality získaných přenositelných dovedností (transferable skills). Navíc tento vývoj nastal právě v období nejcitelnější hospodářské krize posledních 30 let, kdy právě poptávka po této pracovní síle nerostla.

Dopad v kontextu Průmyslu 4.0

Specifickým se stal tento problém nesouladu mezi studiem a uplatněním na trhu práce v kontextu zavádění Průmyslu 4.0, které vyžaduje silnější propojení mezi potřebami trhu práce a vzdělávacího systému. V kontextu rychle postupujících potřeb zaměstnavatelů na Slovensku je ambice vytvořit mechanismus pro propojení jejich potřeb se vzdělávacím systémem s ohledem na kritickou dostupnost kvalifikované pracovní síly v budoucnosti. Z pozice státu je velmi náročné nastavit rámec diskuse mezi zaměstnavateli a vzdělávacími institucemi. Mnohem jednodušší toto propojení vytvoří cenový mechanismus. Ten v kombinaci s osobní zodpovědností bude signalizovat studentům, které obory studia by byly pro ně nejperspektivnější

Základním společným jmenovatelem těchto problémů je proto absence motivace studentů dbát na hodnotu této investice do jejich budoucnosti. Pokud student jde studovat obor bez tlaku na to, aby z něj získal vyšší produktivitu nebo uplatnitelné dovednosti, spokojí se s nízkou kvalitou škol a zaměřením se na získání titulu bez odpovídající kvalitě vzdělání. Proto ani nikoho nepřekvapí, že tento trend se na Slovensku spustil v důsledku dopadů hospodářské krize po roce 2007, kdy narostl počet mladých nezaměstnaných lidí. Nastalo tedy rozhodnutí přijmout mladé lidi ke studiu zejména ve společenskovědních oborech. Počet studentů těchto oborů překonal celkový počet vysokoškolských studentů v předkrizovém období. Navzdory postupnému doznívání hospodářské krize se však návrat do původních počtů studentů nedostavil. ^[11]

V neposlední řadě, pokud se člověk zaměří na mýtus, jak státem dotované školství pomáhá chudým dosáhnout vyššího vzdělání, výsledek může být dost odlišný. Podle výzkumu zaměřeného na programy vysokého studia ve Spojených státech poukazují na to, že státem proplácené „bezplatné“ programy studia mohou odrazovat studenty z chudých komunit a prospívat právě bohatším vrstvám, jejichž studium by tak bylo dotováno z peněz všech obyvatel, tedy včetně nižších vrstev. Místo zaměření se na „bezplatné“ studium by se tedy spíše mohly zvažovat programy stipendií pro nízkopříjmové skupiny, aby byla skutečná pomoc chytrým studentům z chudého prostředí efektivnější.^[12]

Závěr

Příslib sociálního státu v oblasti vzdělávání selhal ve srovnání s realitou, která spočívá ve zkostnatělém systému bez schopnosti reagování na změny v rámci demografie, hospodářství nebo kvalifikací, které studentům poskytuje.

Vzdělávací systém na Slovensku je tradičně oblastí, kde mýtus potřeby sociálního státu přetrvává bez ohledu na jeho dopady v praxi. Sociální stát v oblasti vzdělávání má mýtus v podobě vytváření rovné startovací plochy pro všechny obyvatele a zajištění minimálního standardu vzdělávání v celé zemi. Tyto deklarované cíle jsou však v rozporu se současným stavem regionálního i vysokého školství na Slovensku.

Vzdělávací systém na Slovensku nedokáže naplňovat své dlouhodobé cíle a zároveň selhává ve schopnosti adaptovat se na nové výzvy v ekonomice. Ty se v budoucnu mohou velmi negativně projevit na schopnosti udržet dostatek učitelů ve vzdělávacím systému a také dosáhnout přizpůsobení se obsahu vzdělávání potřebám trhu práce. V systému absentují základní tržní mechanismy k vyřešení těchto problémů.

Proto je nezbytné poukazovat na nebezpečné následky pokračování tohoto systému dominovaného centralizovanou byrokracií a netransparentním systémem. Pomoci v tomto mohou řada tržních opatření k zavedení cenových signálů, konkurence a zákaznického přístupu k zajištění kvalitního systému vzdělávání.

Řešení existují v možnosti liberalizace systému vzdělávání z hlediska hned v několika směrech. Prvním, který vychází ze snahy zavést zákaznický přístup ve vzdělávání, je možnost využívání vzdělávacích kuponů na nákup preferovaného vzdělávání od jeho poskytovatelů. To by přineslo pravomoc do rukou rodičů žáků a studentů a zároveň by motivovalo konkurenční chování poskytovatelů vzdělávání. Tento systém byl navržen Miltonem Friedmanem a v omezené míře byl zaveden v některých zemích jako Chile, Kolumbie, Irsko nebo Hongkong. ^[13]

Druhým bodem by byla liberalizace na straně poskytovatelů přes přizvání nových partnerů ze soukromého sektoru a rozšíření nabídky vzdělávacích programů. Výsledkem by měla být konkurence nových učebních postupů, učebních osnov a hledání optimálního vzdělávacího modelu, s ohledem na speciální potřeby konkrétních skupin obyvatelstva. Samozřejmou součástí by bylo otevření trhu s učebnicemi a dalším vzděláváním učitelů v systému základního a středního školství. To by přispělo ke spuštění procesů racionalizace sítě veřejného vzdělávacího systému a mohlo by být následováno zrušením neefektivních přímo řízených organizací ministerstva školství.

Posledním aspektem by bylo zrušení byrokratických nastavení vycházejících z centralizované podoby systému vzdělávání. Tato změna by zahrnovala například změnu způsobu plnění povinnosti vzdělávat se, snížení rozsahu a také délky jejího plnění. Zároveň by se mohly liberalizovat platy učitelů a stát se závislé na poptávce po jejich službách nebo vyhodnocení jejich kvality. Tyto změny by výrazně posunuly vzdělávací systém na Slovensku dopředu.

Literatura

Poznámky pod čarou

1. FOCUS (2018) ↑
2. Ministerstvo školství, vědy a výzkumu a sportu ČR (2013) ↑
3. TASR (2018) ↑
4. Kubánková, Korintuš, Sládečková, Zátorská (2017) ↑
5. NKÚ (2015) ↑
6. Gröhling (2019) ↑
7. SITA (2017) ↑
8. Ministerstvo školství, vědy a výzkumu a sportu ČR (2013) ↑
9. TO DÁ ROZUM (2017) ↑
10. Drotován (2010) ↑
11. Gröhling (2018) ↑
12. Whistle, Hiler (2019) ↑
13. Friedman (1955) ↑